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16 Dec,2020
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來源：中國政府采購報
作者單位：江西省崇義縣財政局
前言
將方案寫入評審因素，這樣的做法對于業界來講并不陌生，但關于此做法的正確性、有效性一直存有爭論。筆者試從一起案件出發，對這一做法進行探討。
案情回顧
近日，某縣財政局收到的Z公司投訴稱，其參與了該縣殘疾人康復和心理輔導服務的采購活動，該項目招標文件商務分中“項目實施方案”的總分值為6分，最優得6分、良好得4分、合格得2分。Z公司認為，該因素分值設置過高，評審因素未細化和量化，且僅以各投標人的方案進行橫向對比來評判。Z公司還猜測其因為方案得分較中標人低而落選，并要求重新開展采購活動。
該縣財政局調查后發現，Z公司的報價比中標人的報價要少20萬元，總得分比中標人低1.1分。Z公司的實施方案被評審委員會（5人）中的1人評判為最優，得6分，4人評判為合格，得8分，平均分為2.8分；中標人的方案則被評審委員會中的3人評判為最優，得18分，1人評判為良好，得4分，1人評判為合格，得2分，平均分為4.8分。縣財政局仔細對比了Z公司和中標人的實施方案發現，兩家公司的實施方案不論從字數、詳實程度等方面均大同小異，并無最優、良好、合格之差別。而且這兩家公司的資質、業績、水平也相近。
筆者認為，由此可見，Z公司的落選很可能與方案評審因素未細化和量化、評審委員會的自由裁量權過大有關。試想，如果是Z公司中選，那么將節約20萬元的財政資金。該縣財政局和筆者的意見基本一致，其處理決定顯示，Z公司投訴成立，給予采購人和代理機構警告處分，責令采購人重新開展采購活動。
案例探析
實施方案能作為評審因素嗎？
實施方案歸根結底還是采購需求的體現。采購人應當從采購項目立項開始，就著眼于這一關鍵點，特別是要把采購需求明細化、具體化，不應把采購需求中客觀的、應當明確的和應當響應的內容，交由投標人的主觀實施方案來解決。采購項目的實施、應急、服務、安裝、保障、培訓等需要投標人做出響應的要求，都必須在采購需求中有完整、明確、具體的呈現。有觀點認為，采購人可以通過投標人的實施方案采購到滿意的貨物或服務，比如有些服務項目的確難以細化和量化，需要投標人的采購實施方案來佐證。
實踐中，采購人和代理機構編制采購文件時，經常將項目實施方案作為評審因素，這是有待商榷的地方。有的采購人在實際工作中認為自己可以隨意設置評審因素，其實不然，現有政府采購法律體系對評審因素的設定有很強的約束性。
《中華人民共和國政府采購法實施條例》第三十四條第四款規定，采用綜合評分法的，評審標準中的分值設置應當與評審因素的量化指標相對應。《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱“87號令”）第五十五條也規定，評審因素應當細化和量化，且與相應的商務條件和采購需求對應。商務條件和采購需求指標有區間規定的，評審因素應當量化到相應區間，并設置各區間對應的不同分值。
上述規定可以通俗地歸納為以下三點：第一，評審因素應當與投標人所提供貨物或服務的質量相關，與之無關的內容不得設定為評審因素；第二，可以細化和量化的指標才能設定為評審因素，不能細化和量化的指標不宜設定為評審因素；第三，商務條件和采購需求有要求的，才能作為評審因素，商務條件和采購需求未作要求的，不應設定為評審因素。很明顯，投標人主觀上制定的實施方案很難量化，與上述規定不相符。由此引申出，實施方案的優劣顯然不能根據方案的字數、用詞優美程度、版面排版來評判，只能依靠評審專家的主觀判斷進行打分。
綜上，筆者認為實施方案不應作為評審因素。主要理由如下：
項目實施方案好似投標人“紙上談兵”。項目實施方案體現了采購人的需求，如，需要怎樣的應急措施、安全保障措施，如何實施、如何安裝，需要哪些服務？這些都要在采購需求中加以明示，87號令第十一條對此有明確規定。如果采購人沒有完整、清晰、準確、具體的采購需求，投標人只能憑自己的想法來寫方案，這樣的方案是沒有意義的。項目實施方案作為采購項目中投標人實施項目的計劃，本質上是投標人對于中標后在合同履約中的想法、要求和想達到的結果，以及為此采取的措施，如人、財、物等方面的付出。筆者認為，項目實施方案其實是“紙上談兵”，采購項目還在評審階段，尚未確定中標人，采購項目還未履約，一個書面承諾的方案內容編制得再完美無缺，也是難以保障貨物和服務質量的。
實施方案難以量化，導致評審專家無法客觀評審。方案內容是投標人一廂情愿的想法，很難達到政府采購活動中設定評審因素需量化的要求，其與采購人的需求可能也有差距。實踐中，因為方案量化難度大，評審專家對方案的評審往往采用橫向對比的評審方式，而這不屬于法定的評審方法。本案中，項目實施方案的分值為6分，評審因素未細化和量化，僅以最優最6分、良好得4分、合格得2分來評判，其合理性欠缺。有些競爭激烈的采購項目，僅僅0.6分的差距就可以決定供應商的成敗，更何況是6分。以最優、良好、合格來評判，導致評審專家的自由裁量權較大，評審專家無法客觀評審。
量化的實施方案也缺乏實質意義。評審因素應細化和量化，這主要是為了縮小評審專家的自由裁量權，即全部分值都可以在評審因素中找到相對應的評審內容。如果將方案評分量化，基本上每家投標人都可以得滿分。以本案為例，實施方案評審因素按要求量化后，有安全保障措施得1分、有服務質量保障措施得1分、有培訓計劃措施得1分，面對這樣的評審規則，不論方案優劣，基本上所有參與投標的供應商都可以滿足，評審專家可以據此客觀地評分。這樣表面上是客觀公正了，但也違背了采購人的初衷，即通過投標人提供的實施方案來“優中選優”，此種方案量化的評審因素是沒有實質意義的。另外，采購項目還未具體實施，評審專家如何未卜先知供應商方案哪家強？
寫在最后
筆者參加過諸多采購項目的評審，確實存在采購人代表或者代理機構人員在評審現場引導評審專家將方案評分分出高下，即所有供應商的方案不能都得滿分，要有好、中、差的區別。此外，筆者還發現，在極個別的項目中，中標人的實施方案編制得非常詳實，圖文并茂，洋洋灑灑幾千字，甚至上萬字。而有些投標人的實施方案就非常簡單，寥寥幾百字，甚至有些是直接從網上下載的，方案中的采購項目名稱都是錯誤的，試問這是投標人粗心大意，還是濫竽充數？為什么有些采購人和代理機構采用實施方案作為評審因素，本案中為何Z公司和中標人的實施方案在大同小異的情況之下，還是最終落選？這些問題有待進一步的思考和解決。
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